Nella giornata di ieri è stata depositata la richiesta di impugnazione governativa della L.R. del Friuli Venezia Giulia, n. 23 del 27.12.2013, la quale illegittimittimamente ha regolamentato la corresponsione degli onorari agli avvocati dipendenti in contrasto con le disposiozni della legge.
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Al Ministro Affari Regionali, Autonomie e Sport
On. Graziano Delrio
Via della Stamperia 8
00187 ROMA
Al Dipartimento Affari Regionali, Autonomie e Sport
Presidenza del Consiglio dei Ministri
Dott. Saverio Lorusso
Via della Stamperia 8
00187 ROMA
Oggetto: Richiesta di impugnazione governativa dell’art. 13, commi 7/8 della Legge Regionale Friuli Venezia Giulia n. 23 del 27 dicembre 2013 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Legge finanziaria 2014)”
Gli avvocati dipendenti dell’Avvocatura regionale del Friuli Venezia Giulia, hanno richiesto l’intervento della scrivente U.N.A.E.P.-Unione Nazionale Avvocati Enti Pubblici, cui gli stessi sono iscritti, rappresentando che risulta pubblicata sul Supplemento ordinario n. 1 del 7 gennaio 2014 al BUR FVG n. 1 del 2 gennaio 2014 (con entrata in vigore il giorno 7 gennaio 2014) la Legge Regionale del Friuli Venezia Giulia dd. 27 dicembre 2013 n. 23 recante “Disposizioni per la formazione del bilancio pluriennale e annuale della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia (Legge finanziaria 2014)”.
Nell’indicata legge regionale all’art. 13 commi 7/8 è contenuta una misura di decurtazione del trattamento economico (attribuzione dei compensi professionali annui nella percentuale massima del 30% degli emolumenti percepiti, in luogo del 100% precedentemente previsto) che si porta all’attenzione degli Organi di Governo in indirizzo affinchè il Consiglio dei Ministri voglia deliberare l’impugnazione della norma di seguito specificata innanzi alla Corte Costituzionale:
Art. 13, comma 7 e 8 della Legge Regionale FVG 27 dicembre 2013 n. 23
7. Al secondo periodo del comma 2 dell'articolo 20 della legge regionale 22 agosto 1968 n. 30 le parole < erogato in misura superiore agli emolumenti> sono sostituite dalle seguenti: <liquidato in misura superiore al 30 per cento degli emolumenti>.
8. Il limite percentuale di cui al secondo periodo del comma 2 dell'articolo 20 della legge regionale 30/1968, come modificato dal comma 7, si applica ai compensi che maturano a decorrere dal 1 gennaio 2014.
Si rappresentano le ragioni di illegittimità costituzionale.
1. Violazione della riserva di contrattazione collettiva
Come è noto, l’art. 2 comma 3 del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 dispone che “l’attribuzione dei trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali”.
I compensi professionali agli avvocati pubblici hanno natura giuridica di salario accessorio della retribuzione fondamentale, come già precisato da tempo da Consiglio di Stato sez. VI, 11 settembre 1999 n. 1158 secondo cui “Gli onorari per prestazioni professionali, corrisposti agli avvocati degli uffici legali degli enti locali, costituiscono una voce retributiva avente carattere continuativo del lavoro professionale prestato, assoggettata all’obbligo di contribuzione assicurativa da parte degli enti predetti” (cfr .ex multis, Consiglio di Stato, adunanza Plenaria, 1 dicembre 1995 n. 32).
Lo stesso Consiglio Regionale del Friuli Venezia Giulia con la L.R. FVG del 29 dicembre 2010 n. 22 (in BUR FVG 5 gennaio 2011 n. 1) all’art. 12, comma 27 ha esplicitamente precisato che per il personale delle Amministrazioni del comparto unico del pubblico impiego regionale e locale, di cui all'articolo 127 della legge regionale FVG 9 novembre 1998, n. 13, nel trattamento economico complessivo sono ricompresi anche speciali compensi e incentivi correlati a particolari funzioni o attività.
Specificatamente l’art. 59 del Contratto collettivo dd. 1 agosto 2002 per il personale del Comparto di contrattazione del pubblico impiego regionale e locale in Friuli Venezia (istituito specificatamente dall’articolo 127 della legge regionale FVG 9 novembre 1998, n. 13) prescrive che “Gli enti provvisti di Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi professionali, dovuti a seguito di sentenza favorevole all’ente, secondo i principi di cui al Regio Decreto Legge 27 novembre 1933 n. 1578 e disciplinano, altresì, in sede di contrattazione decentrata integrativa , la correlazione tra tali compensi professionali e la retribuzione di risultato.”
I compensi professionali hanno natura giuridica di “emolumento accessorio” nell’ambito del trattamento economico complessivo spettante al lavoratore pubblico. Ciò è confermato già da tempo anche in ambito nazionale dall’art. 37 del CCNL comparto Regioni-Autonomie Locali Area Dirigenza parte normativa 1994/1997 e parte economica 1994/1995 che, per le risorse incentivanti di particolari prestazioni, rinvia all’art. 69 comma 2 del DPR n. 268 del 1987, che è la norma che prevede per i professionisti legali interni agli enti pubblici il diritto ai compensi professionali di cui al R.D. n. 1578/1933 “recuperati a seguito di condanna della parte avversa soccombente”.
Il trattamento economico degli avvocati pubblici (in quanto personale pubblico “contrattualizzato”) non è soggetto alla libera disponibilità del legislatore regionale perché i compensi speciali per l’attività forense svolta alle dipendenze dell’ente pubblico è componente del trattamento economico, la cui disciplina è sottratta al potere legislativo.
In spregio al principio fondamentale del riparto tra legge e contratto collettivo in materia di trattamento economico nel lavoro pubblico in vigore fin dal 2001, il Consiglio Regionale del Friuli Venezia Giulia avrebbe in modo costituzionalmente illegittimo (per violazione dei principi di riforma dell’ordinamento giuridico dello Stato) fatto ricorso alla fonte di legge al posto della contrattazione collettiva, per modificare la disciplina dei compensi professionali che inizialmente era contenuta nella L.R. FVG n. 30 dell’anno 1968; per l’appunto legge emanata in data anteriore alla normativa generale di riforma del lavoro pubblico del 2001, quando all’epoca (nel 1968) il trattamento economico era ancora disciplinato con legge e che di seguito si riporta:
NORMATIVA ESISTENTE
Art. 20 Legge Regionale FVG 22 agosto 1968 n. 30
“La Regione, gli Enti da essa dipendenti, le agenzie regionali, gli organi di tutela e garanzia previsti da leggi regionali, il Comitato regionale per le comunicazioni (CoReCom) e, per le controversie relative alle funzioni delegate, gli Enti menzionati nell' art. 11 dello Statuto regionale - quando, nelle ipotesi legislativamente previste, non si avvalgono del patrocinio dell' Avvocatura dello Stato - possono farsi assistere, rappresentare e difendere in giudizio, dinanzi alla Corte Costituzionale ed a qualsivoglia giurisdizione, dall' Avvocato della Regione, purché questi sia iscritto nell' Albo speciale della Cassazione, nel primo caso, e nell' Albo ordinario negli altri casi.
2. Per le prestazioni di assistenza, rappresentanza e difesa della Regione e degli enti patrocinati è corrisposto all'Avvocato della Regione e agli avvocati dell'Avvocatura della Regione uno specifico compenso professionale nei soli casi in cui la lite sia stata definita in senso favorevole per la Regione o per l'ente patrocinato; i criteri e le modalità per la corresponsione di detto compenso sono definiti con regolamento da adottarsi, sulla base dei parametri minimi stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 20 luglio 2012, n. 140 (Regolamento recante la determinazione dei parametri per la liquidazione da parte di un organo giurisdizionale dei compensi per le professioni regolarmente vigilate dal Ministero della giustizia, ai sensi dell'articolo 9 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27), fino alla emanazione dei parametri previsti dall'articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247 (Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense) e anche della disciplina prevista per l'Avvocatura dello Stato. In ogni caso il compenso, da corrispondersi annualmente, non può essere erogato in misura superiore agli emolumenti riconosciuti, su base annua, dall'Amministrazione regionale al netto delle ritenute fiscali e previdenziali.
2 bis. Nelle more della adozione del regolamento di cui al comma 2, e in via transitoria fino all'entrata in vigore del decreto del Ministro della giustizia 140/2012, continua ad applicarsi il decreto del Presidente della Regione 6 luglio 2000, n. 231 (Regolamento concernente l'attribuzione dello speciale compenso di cui all' articolo 20 della legge regionale 30/1968 , come modificato dall' articolo 2 della legge regionale 1/2000). Per il periodo successivo, e fino all'emanazione dei parametri previsti dall' articolo 13, comma 6, della legge 247/2012 , il compenso è stabilito nella misura corrispondente ai parametri numerici minimi indicati quale valore di liquidazione per ciascuno scaglione dal decreto del Ministro della giustizia 140/2012, ed è corrisposto con le modalità di cui al decreto del Presidente della Regione 231/2000.
3 bis. Per la corresponsione delle somme finalizzate al compenso di cui al comma 2 trova applicazione l' articolo 1, comma 208, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Legge finanziaria 2006)
2. Violazione dei principi di uguaglianza, ragionevolezza legislativa di cui agli artt. 2 e 3 Cost.
L’intervento di risparmio della spesa pubblica, contenuto nella norma di legge regionale censurata, tratta ingiustificatamente in maniera diversa la categoria degli avvocati pubblici nell’ambito dell’unico comparto di contrattazione istituito in Regione FVG con l’art. 127 della legge regionale FVG 9 novembre 1998, n. 13, in quanto pone la decurtazione economica esclusivamente nei confronti degli avvocati dipendenti dell’Amministrazione Regionale FVG, non assoggettando a tale misura gli altri avvocati pubblici di Comuni e Province in Friuli Venezia Giulia che hanno il trattamento economico disciplinato dallo stesso contratto collettivo di comparto Regione FVG - Autonomie Locali.
Posto che la matrice di tale intervento finanziario sarebbe costituita dalla straordinaria necessità di contenere la spesa pubblica per il bilancio regionale e considerato che è a carico del bilancio regionale del FVG l’intera spesa per il personale del comparto locale di contrattazione ex art. 127 della legge regionale FVG 9 novembre 1998, n. 13, una tale misura avrebbe dovuto giustificare un introito a vantaggio dell’Erario in presenza della medesima situazione di sacrificio economico per la complessiva categoria degli avvocati pubblici di Comuni, Province e Regione FVG destinatari della stessa disciplina di contrattazione collettiva
Trattasi di una evidente ed abnorme disparità di trattamento determinata dal legislatore regionale che ha imposto un sacrificio rilevantissimo (decurtazione economica addirittura del 70%!!!) solo ad un limitato ed esiguo numero di avvocati pubblici rispetto all’intero comparto di contrattazione (che comprende un centinaio di Comuni e quattro Province, con decine e decine di uffici legali) e precisamente solo ai n. 9 avvocati che lavorano in Avvocatura Regionale dell’Amministrazione Regionale FVG.
Il sacrificio economico imposto dal legislatore regionale FVG è del tutto arbitrario ed è ingiustificatamente peggiorativo rispetto alla diversa disciplina emergenziale stabilita dal Parlamento Italiano con l’art. 1 comma 457 della Legge 27 dicembre 2013 n. 147 (Legge di stabilità 2014) in G.U. n. 302 del 27.12.2013 S.O. n. 87 ed entrata in vigore in data 1 gennaio 2014.
Infatti, la normativa nazionale (con vigenza anteriore alla legge regionale censurata) prescrive quanto segue:
“457. A decorrere dal 1º gennaio 2014 e fino al 31 dicembre 2016, i compensi professionali liquidati, esclusi, nella misura del 50 per cento, quelli a carico della controparte, a seguito di sentenza favorevole per le pubbliche amministrazioni ai sensi del regio decreto-legge 27 novembre 1933, n. 1578, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 gennaio 1934, n. 36, o di altre analoghe disposizioni legislative o contrattuali, in favore dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale dell'Avvocatura dello Stato, sono corrisposti nella misura del 75 per cento. Le somme provenienti dalle riduzioni di spesa di cui al presente comma sono versate annualmente dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia finanziaria ad apposito capitolo di bilancio dello Stato. La disposizione di cui al precedente periodo non si applica agli enti territoriali e agli enti, di competenza regionale o delle province autonome di Trento e di Bolzano, del Servizio sanitario nazionale”.
L’intervento di finanza pubblica introdotto dallo Stato è applicabile a tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (e, quindi, anche all’Amministrazione Regionale FVG) e reca una decurtazione dei compensi professionali ben diversa: sono corrisposti nella misura del 75%; mentre per 9 avvocati pubblici alle dipendenze dell’Amministrazione Regionale FVG tali compensi sono corrisposti nella misura del 30% del trattamento annuo riconosciuto.
Una tale vistosa differenza di disciplina normativa determina l’assoluta irragionevolezza della misura di contenimento della spesa voluta dal Consiglio Regionale del Friuli Venezia Giulia, con violazione del principio di solidarietà di cui all’art. 2 della Costituzione.
3. Violazione del principio di giusta retribuzione ex art. 36 costituzione
Si rammenta che l’art. 23 della Legge Statale 31 dicembre 2012 n. 246 recante la “Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense” (in G.U. n. 15 del 18/1/2013) impone quale principio fondamentale di riforma economico-sociale a tutela della professionalità degli avvocati degli uffici legali specificatamente istituiti presso gli enti pubblici che sia assicurato “un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta”.
Tale principio fondamentale di riforma economico-sociale non è stato osservato dal legislatore regionale perché il taglio del 70% dell’erogazione annua dei compensi spettanti per l’attività di avvocato pubblico ridetermina il trattamento economico in senso ablativo, alterando in modo trasmodato ed intrinsecamente illogico il sinallagma proprio dei rapporti di durata ed in particolare del rapporto di lavoro dell’avvocato pubblico alle dipendenze della propria Amministrazione che ha diritto - a norma della legge 246/2012 - a ricevere il trattamento economico adeguato alla funzione svolta di avvocato.
La novazione oggettiva e unilaterale del trattamento economico, oltre a tradursi in una grave violazione del principio di giusta retribuzione di cui all’art. 36 della costituzione, sacrifica la stessa dignità sociale del numero ristretto di avvocati pubblici alle dipendenze di una sola Amministrazione del comparto di contrattazione operante in Regione FVG, come già evidenziato.
A questi avvocati pubblici (in numero esiguo, ripetesi di n. 9 persone in Regione FVG) è richiesta una diminuzione di stipendio, che per la misura così pesantemente gravosa, è una vera e propria aggressione patrimoniale arbitraria determinata dallo stesso soggetto (l’Amministrazione Regionale FVG) che si avvale della forza derivante dall’essere ad un tempo stesso datore di lavoro e legislatore.
4. Irragionevole applicazione della finalità di contenimento della spesa pubblica corrente con violazione dell’art. 117 Costituzione
I compensi riconosciuti ai legali interni non rilevano ai fini di eventuali limiti del tetto di spesa che possono essere decisi dal legislatore, allorchè le somme erogabili rappresentano poste non incidenti sul bilancio dell’ente perché somme pagate da soggetti terzi, nella fattispecie “ la parte soccombente”.
Come è noto, l’Ente pubblico percepisce dalla parte soccombente la somma liquidata, la depura di ogni onere riflesso sia a carico del percipiente che a carico proprio, in quanto datore di lavoro, la sottopone a ritenuta erariale e corrisponde il netto risultante all’avvocato dipendente..
Si riferisce che con deliberazione dd. 4.10.2011, n. 51/CONTR/11, anche la Corte dei conti, Sezioni riunite in sede di controllo, ha da tempo stabilito che le risorse che alimentano il fondo di produttività per il pagamento di prestazioni professionali tipiche operano solo “in senso figurativo dato che esse non sono […] destinate a finanziare gli incentivi spettanti alla generalità del personale dell’amministrazione pubblica”.
Anche Corte dei Conti, Sez. Contr. Campania 30.06.2010 n. 100 e Corte dei Conti, Sez. contr. Veneto 19.01.2011 n. 25 hanno chiarito che i compensi per diritti ed onorari dovuti dalla controparte soccombente <<non costituiscono spese a carico del bilancio dell’ente e non rientrano nell’alveo delle “spese di personale”>>, confermata ancor più esplicitamente dalla Corte dei Conti Liguria, n. 86 del 4.12.2013.
Stante l’applicazione della legge statale 31 dicembre 2012 n. 246 recante la “Nuova disciplina dell’ordinamento della professione forense” al rapporto di lavoro tra Amministrazione e avvocato pubblico dipendente, in un rapporto di specialità legislativa, l’assetto della prestazione professionale assicurata dall’avvocato pubblico eccede i connotati di un mero rapporto di lavoro: nella specie, la misura adottata per erogare all’avvocato dipendente in misura ridotta quanto l’Amministrazione invece riceve per intero in pagamento da terzi - perché soccombenti nelle controversie - realizza un ingiustificato arricchimento a favore del datore di lavoro a danno del lavoratore, perché non sono configurabili esigenze di contenimento della spesa pubblica allorchè le somme da liquidare agli avvocati pubblici sono direttamente ricevute dall’Amministrazione in virtù di pagamenti effettuati da soggetti terzi.
Pertanto, nella norma di legge regionale censurata non appaiono giustificate le limitazioni di spesa introdotte dal Legislatore in quanto non hanno diretta incidenza sul bilancio dell’Ente.
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A seguito di quanto sopra esposto, la scrivente associazione rappresentativa chiede agli Organi in indirizzo di valutare i profili di illegittimità costituzionale segnalati e di procedere innanzi alla Corte Costituzionale per l’annullamento della norma di legge regionale FVG censurata.
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